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Numé­ro 118 : L’E­tat post­mo­derne et son armée

Le mar­ché uni­ver­sel semble être deve­nu l’horizon indé­pas­sable de toute acti­vi­té humaine. L’appareil d’Etat natio­nal, au plus fort de la crise finan­cière, a été briè­ve­ment sol­li­ci­té comme outil sup­po­sé apte à en atté­nuer les effets. Il en est résul­té un accrois­se­ment aus­si lourd qu’artificiel des défi­cits publics. Le voi­ci à nou­veau sou­mis à l’injonction de devoir res­pec­ter les règles du mar­ché. Ce retour à la norme entraîne en consé­quence un désen­ga­ge­ment des struc­tures éta­tiques, qui se tra­duit par tout ce qui est pla­cé sous le vocable de la pri­va­ti­sa­tion. C’est en effet le thème du carac­tère exces­sif des défi­cits publics qui jus­ti­fie désor­mais exclu­si­ve­ment le dégrais­sage mas­sif de l’Etat-providence, voire de l’Etat tout court, et non plus des moti­va­tions idéo­lo­giques. Or l’idée du désen­ga­ge­ment éta­tique – qui revient de manière cyclique – se situe main­te­nant à un moment par­ti­cu­lier : dans la plu­part des pays occi­den­taux, et tout spé­cia­le­ment en France, la pri­va­ti­sa­tion en est arri­vée à ne plus avoir d’objet : le sec­teur public éco­no­mique – l’économie admi­nis­trée – a en effet dis­pa­ru dans sa qua­si-tota­li­té suite aux vagues de pri­va­ti­sa­tions suc­ces­sives, sans que ce mou­ve­ment ait d’ailleurs eu quelque influence réelle sur l’état des finances publiques.La pri­va­ti­sa­tion, au sens tra­di­tion­nel d’une vente par l’Etat au sec­teur pri­vé des enti­tés et par­ti­ci­pa­tions qu’il pos­sé­dait dans le sec­teur decouverture118 l’économie dite mar­chande, laisse donc la place à une inter­ro­ga­tion sur la per­ti­nence, voire la pos­si­bi­li­té du main­tien dans le giron public d’activités qui res­taient jusqu’ici qua­li­fiées de réga­liennes – rendre jus­tice, frap­per mon­naie, pré­ser­ver l’ordre et les fron­tières. Compte tenu d’une réti­cence sociale à ce que l’on pro­cède ouver­te­ment à des opé­ra­tions de ce type dans un tel domaine, ou bien parce qu’une oppo­si­tion au prin­cipe de la pri­va­ti­sa­tion est cos­mé­ti­que­ment affi­chée, ou encore à cause des bornes juri­diques qui semblent en limi­ter la pos­si­bi­li­té, la pro­cé­dure adop­tée depuis de longues années est essen­tiel­le­ment celle de la sous-trai­tance contrac­tuelle, plus géné­ra­le­ment dénom­mée, dans un jar­gon en lui-même sym­bo­lique, l’externalisation. Celle-ci s’entend de la délé­ga­tion pure et simple d’une acti­vi­té publique à des opé­ra­teurs pri­vés, à la pas­sa­tion de contrats de ser­vices, ponc­tuels ou récur­rents, pour réa­li­ser cer­taines pres­ta­tions publiques. S’il abou­tit in fine au même résul­tat, le pro­cé­dé est tou­te­fois très dif­fé­rent en son prin­cipe, car le pou­voir poli­tique main­tient théo­ri­que­ment sa capa­ci­té à déter­mi­ner le conte­nu et les moda­li­tés de l’activité pour laquelle il se contente de sol­li­ci­ter l’aide d’organismes pri­vés.
Tous les ser­vices réga­liens sont main­te­nant concer­nés par ce pro­ces­sus ; en France, c’est même l’objet prin­ci­pal de la poli­tique de « réforme de l’Etat » depuis le début des années 1990, dont la « révi­sion géné­rale des poli­tiques publiques », entre 2007 et 2012, et désor­mais la « moder­ni­sa­tion de l’action publique » ne consti­tuent que des moda­li­tés d’application par­ti­cu­lières. Ce désen­ga­ge­ment éta­tique est mul­ti­forme et touche tous les sec­teurs. Si l’on excepte le cas spé­ci­fique de la mon­naie, qui relève de l’abandon de sou­ve­rai­ne­té plus que de l’externalisation, les autres mis­sions réga­liennes sont toutes concer­nées. La jus­tice n’échappe pas à ce phé­no­mène, même si c’est pour l’heure de façon mar­gi­nale (mis à part la sous-trai­tance dans le cadre péni­ten­tiaire) : c’est l’ambiguïté du thème du rap­pro­che­ment de la jus­tice avec les citoyens, dont l’un des objec­tifs est bien de faire assu­rer une part de la fonc­tion de juger par les citoyens eux-mêmes. Les mis­sions de main­tien de l’ordre tra­di­tion­nel­le­ment consi­dé­rées comme échap­pant à toute pos­si­bi­li­té de délé­ga­tion (la police est le domaine par excel­lence de l’action uni­la­té­rale
de la puis­sance publique, anti­no­mique du contrat), voient désor­mais l’association étroite de socié­tés pri­vées à la réa­li­sa­tion de cer­taines tâches, offi­ciel­le­ment limi­tées mais dont l’étendue influe for­te­ment sur l’orientation même des acti­vi­tés concer­nées, de la ges­tion des bâti­ments à l’assistance dans les fonc­tions d’exécution du main­tien de l’ordre auprès des mêmes ser­vices, notam­ment dans le cadre com­mu­nal.
La sous-trai­tance vise aus­si non seule­ment l’exécution des fonc­tions du main­tien de l’ordre mais même leur concep­tion, pour laquelle le recours à des conseillers externes tend à se mul­ti­plier. Il faut d’ailleurs pré­ci­ser que les réponses aux appels d’offres en cette matière ne viennent pas seule­ment d’opérateurs pri­vés, cer­taines enti­tés publiques (ou para-publiques) étant désor­mais elles-mêmes entrées dans le jeu du nou­veau mar­ché de la pres­ta­tion de ser­vice en matière d’assistance à la déci­sion. Un recours de ce type à des consul­tants externes n’est pas inédit, mais, en ce qui concerne la France, il s’est consi­dé­ra­ble­ment accru depuis une quin­zaine d’années, au point que la concep­tion des orien­ta­tions stra­té­giques de nombre d’administrations éta­tiques est désor­mais délé­guée à des consul­tants pri­vés. Le mou­ve­ment n’épargne pas les forces armées, non plus seule­ment, comme c’était très clas­si­que­ment le cas (et non sans poser quelques dif­fi­cul­tés d’un autre ordre), pour la four­ni­ture des maté­riels mili­taires, mais désor­mais aus­si dans le cadre d’interventions opé­ra­tion­nelles. Cette sous-trai­tance concerne dans des pro­por­tions variables mais signi­fi­ca­tives l’ensemble des armées occi­den­tales sous la forme de l’appel au mer­ce­na­riat.
Pris dans sa glo­ba­li­té, ce phé­no­mène est tou­te­fois ambi­va­lent. Sem­blant mani­fes­ter une nou­velle rétrac­tion de la sur­face éta­tique, il est géné­ra­le­ment très bien accueilli des néo­li­bé­raux, voire appe­lé de leurs voeux. Mais il n’est pas cer­tain que cet enthou­siasme soit tout à fait fon­dé : on a pu en effet écrire, de façon para­doxale voire pro­vo­ca­trice, que la pri­va­ti­sa­tion consti­tuait le stade ultime de l’interventionnisme ; l’Etat esti­mant qu’il ne dis­pose plus des moyens finan­ciers et maté­riels d’exercer cer­taines de ses mis­sions fait appel au sec­teur pri­vé, ou, ce qui revient en réa­li­té au même, se sépare de ses propres struc­tures en les lui trans­fé­rant, mais sans remettre en cause l’activité qu’il gérait seul aupa­ra­vant, ni sur­tout se dépar­tir de sa capa­ci­té à défi­nir pré­ci­sé­ment les tâches qu’il entend confier à ses nou­veaux col­la­bo­ra­teurs, et plus encore à contrô­ler cor­rec­te­ment leur acti­vi­té. De ce point de vue, l’encadrement juri­dique des entre­prises pri­va­ti­sées est signi­fi­ca­ti­ve­ment dif­fé­rent de celui des entre­prises ordi­naires, et le sta­tut des enti­tés pri­vées ame­nées à col­la­bo­rer régu­liè­re­ment avec l’Etat est en pra­tique lui aus­si tout à fait spé­ci­fique. L’externalisation n’est donc en ce sens qu’une moda­li­té par­ti­cu­lière du « gou­ver­ne­ment à dis­tance », forme post­mo­derne par excel­lence de l’intervention éta­tique.
En outre, cette par­ti­ci­pa­tion contrac­tuelle du sec­teur pri­vé à des acti­vi­tés anté­rieu­re­ment mono­po­li­sées par l’Etat remet en cause la sépa­ra­tion, d’origine éga­le­ment libé­rale, entre Etat et socié­té civile. Les opé­ra­teurs pri­vés par­ti­cipent de fait à la réa­li­sa­tion de biens publics (qua­li­fiés aus­si de biens com­muns – au plu­riel, dans un sens éco­no­mique sans rap­port avec la notion clas­sique du bien com­mun), et leur mode de fonc­tion­ne­ment est fré­quem­ment plus proche de celui de l’administration éta­tique que du mode de ges­tion nor­mal des entre­prises.
D’autre part, il faut aus­si se gar­der de toute approche fixiste des fron­tières de l’action éta­tique, et des moda­li­tés de sa mise en oeuvre. L’exécution de l’ensemble des mis­sions essen­tielles de l’Etat par un corps de fonc­tion­naires est une carac­té­ris­tique de l’histoire moderne. La consti­tu­tion d’un mono­pole exclu­si­ve­ment public des forces armées est somme toute assez récente à l’échelle his­to­rique. Si l’on pousse le trait, on pour­rait presque consi­dé­rer que la période actuelle referme une paren­thèse où l’exclusivisme éta­tique, qui accen­tuait la cou­pure arti­fi­cielle entre le « public » et le « pri­vé », visait à sacra­li­ser l’institution d’un appa­reil d’Etat répu­té pur de toute souillure et sup­po­sé n’être affec­té qu’au seul ser­vice de l’intérêt « géné­ral ».
Une telle inter­pré­ta­tion serait hélas trop favo­rable. Le pro­blème de l’externalisation des forces publiques est actuel­le­ment beau­coup plus pro­saïque : le recours aux « grands récits » idéo­lo­giques est en effet tota­le­ment absent ou com­plè­te­ment vidé de sens, les moti­va­tions offi­ciel­le­ment avan­cées étant bud­gé­taires, à l’exception d’un ver­biage incon­sis­tant, huma­ni­taire ou droits-de‑l’hommiste. Il est d’ailleurs tout à fait logique que la ques­tion de l’externalisation se pose aujourd’hui dans des termes accen­tués pour l’institution mili­taire : le pas­sage à l’armée de métier a entraî­né un sur­coût impor­tant lié tant à la for­ma­tion des per­son­nels qu’à la dis­pa­ri­tion bru­tale d’une main d’oeuvre, certes diver­se­ment qua­li­fiée, mais dont le coût était par défi­ni­tion très faible, et qu’il est tout à fait impos­sible de rem­pla­cer de façon per­ma­nente.
Exclu­si­ve­ment finan­cières, ces moti­va­tions sont aus­si limi­tées au court terme. Indé­pen­dam­ment du fait que l’externalisation a pour consé­quence (et sans doute d’abord pour objet) d’alléger arti­fi­ciel­le­ment la struc­ture du bud­get de l’Etat, la dimi­nu­tion de la charge finan­cière n’est le plus sou­vent qu’un gain tem­po­raire. Si l’on excepte la contrac­tua­li­sa­tion de long terme (de type par­te­na­riat public-pri­vé), dont la fina­li­té prin­ci­pale est l’étalement du paie­ment d’opérations dont l’Etat n’a plus, seul et en une seule fois, la capa­ci­té finan­cière de s’acquitter, mais dont le sur­coût est tou­jours très impor­tant, l’externalisation lui revient tou­jours cher à moyen terme. Tout d’abord, les entre­prises pri­vées qui acceptent de col­la­bo­rer avec l’Etat ont dans leur qua­si-tota­li­té recours à des per­son­nels qui ont été for­més par ce même Etat, voire qui conti­nuent à être employés par lui mais exercent avec son accord une acti­vi­té com­plé­men­taire, ce qui allège beau­coup le coût de la for­ma­tion de ces per­son­nels pour les entre­prises pri­vées. Cepen­dant cette situa­tion ne peut être que tem­po­raire, puisqu’elle n’est que la consé­quence d’un trans­fert de per­son­nel du public au pri­vé. La sous-trai­tance dans le domaine mili­taire en est sans doute la meilleure illus­tra­tion, les opé­ra­teurs pri­vés employant de très nom­breux agents issus et for­més par l’armée ; la situa­tion est équi­va­lente avec les socié­tés de sécu­ri­té employées en appoint des forces de police. Par ailleurs l’extension de l’externalisation entraîne celle de la taille des opé­ra­teurs agis­sant pour le compte de l’Etat, pour atteindre rapi­de­ment une dimen­sion cri­tique leur per­met­tant de lui impo­ser, en rai­son de sa dépen­dance vis-à-vis de ses pres­ta­taires externes (dans cer­tains cas en situa­tion de mono­pole) des tarifs exor­bi­tants, le risque de cor­rup­tion n’étant d’ailleurs jamais très éloi­gné.
Ain­si obser­vée, l’externalisation est donc d’abord le révé­la­teur de l’effondrement de la capa­ci­té « stra­té­gique » de l’appareil éta­tique, du moins de la pos­si­bi­li­té qu’il aurait à se pro­je­ter, y com­pris dans des domaines tech­niques et finan­ciers, au-delà du très court terme. Ce phé­no­mène est ain­si le constat autant que la consé­quence de la décom­po­si­tion d’un appa­reil éta­tique lié au ter­ri­toire natio­nal, désor­mais tota­le­ment déso­rien­té.
Au demeu­rant, cette perte de repères doit être nuan­cée, si on la rap­porte à l’ensemble du réper­toire des actions éta­tiques. Cette impuis­sance est en effet d’abord finan­cière et éco­no­mique (donc, certes, poli­tique), mais amène ceux que les hasards élec­to­raux ont pla­cés aux com­mandes à réorien­ter son action idéo­lo­gique dans des domaines où son inter­ven­tion est dépour­vue de coût finan­cier, mais conti­nue à don­ner à croire qu’il dis­pose d’une capa­ci­té d’influencer le cours des réa­li­tés. Le phé­no­mène n’a rien de nou­veau, mais il tend à s’accentuer, comme le mani­feste la coïn­ci­dence entre l’impuissance de l’appareil éta­tique à exer­cer une influence réelle sur le cours des acti­vi­tés éco­no­miques (et à atté­nuer les effets de la « crise » éco­no­mique) et la mul­ti­pli­ca­tion de ses inter­ven­tions dans le domaine « socié­tal », dont celle visant, en France et ailleurs, la modi­fi­ca­tion du Code civil en matière de droit de la famille, n’est qu’une illus­tra­tion. L’activité nor­ma­tive a, en ce domaine, un coût de pro­duc­tion et de fonc­tion­ne­ment presque nul et per­met de main­te­nir l’illusion d’un pou­voir, d’autant plus aisé­ment que ses effets sont des­truc­tifs.
La déso­rien­ta­tion de l’action éta­tique ne marque donc pas la dis­pa­ri­tion de toute idéo­lo­gie mais confirme l’impossibilité dans laquelle se trouve désor­mais l’appareil d’Etat d’identifier ce qui relève, de façon pérenne, des mis­sions cen­sées lui être impar­ties. Cette déso­rien­ta­tion n’est pas seule­ment struc­tu­relle : elle touche éga­le­ment les indi­vi­dus qui col­la­borent ins­ti­tu­tion­nel­le­ment aux fonc­tions éta­tiques. L’évolution du sta­tut des per­son­nels employés par l’Etat est révé­la­trice de cette muta­tion. His­to­ri­que­ment et juri­di­que­ment, le sta­tut de ces agents, com­por­tant à la fois une cer­taine part de pro­tec­tion spé­ci­fique mais aus­si des sujé­tions par­ti­cu­lières, par­mi les­quelles des risques et une rému­né­ra­tion très géné­ra­le­ment infé­rieure, était jus­ti­fié, certes de plus en plus théo­ri­que­ment, par la dif­fé­rence de nature exis­tant entre mis­sions publiques et pri­vées. Elle était com­pen­sée par une cer­taine forme de res­pect social sanc­tion­né par la loi. L’effacement de cette fron­tière entraîne une série de consé­quences sur la situa­tion des per­son­nels. La plus visible est un chan­ge­ment des men­ta­li­tés : la spé­ci­fi­ci­té du ser­vice de l’Etat, quelles que soient ses limites intrin­sèques, s’estompe, les per­son­nels concer­nés ne per­ce­vant plus de rai­son au trai­te­ment dif­fé­ren­cié qui leur est réser­vé, puisque leurs tâches peuvent indif­fé­rem­ment leur être confiées ou être sous-trai­tées à d’autres, sou­vent moins contraints et mieux rému­né­rés.
La subor­di­na­tion de l’appareil éta­tique aux règles du mar­ché se tra­duit ain­si par l’intégration, par les agents eux-mêmes, du para­mètre finan­cier comme l’un des élé­ments moteurs de leur enga­ge­ment. A l’inverse, la bana­li­sa­tion de leur acti­vi­té ne béné­fi­cie plus d’aucune recon­nais­sance sociale par­ti­cu­lière : étant deve­nue un emploi comme un autre, la moti­va­tion spé­ci­fi­que­ment liée au ser­vice de l’Etat, de la nation ou de la patrie, avec le pres­tige qui pou­vait lui être atta­ché ou tout au moins le sen­ti­ment d’accomplir un devoir d’ordre supé­rieur, est en voie de dépré­cia­tion accé­lé­rée. Ne reste plus alors qu’un fonc­tion­ne­ment qua­si auto­ma­tique inhé­rent à toute bureau­cra­tie, dont les consé­quences ont été jadis poin­tées à pro­pos de l’administration de Vichy (M.-O. Baruch, Ser­vir l’Etat fran­çais, Fayard, 1997).
Ce qui dis­pa­raît ain­si, c’est la pos­si­bi­li­té de croire que le « patrio­tisme consti­tu­tion­nel » n’empêchait pas tota­le­ment le patrio­tisme réel, qu’il était donc pos­sible, au moins par­tiel­le­ment, de ser­vir le pays en même temps que l’Etat. Celui-ci se dis­sol­vant dans l’inconsistance ne per­met plus de nour­rir cette idée. Le choc peut paraître dur, mais il peut aus­si encou­ra­ger à la réflexion construc­tive.